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新聞來源http://news.hexun.com/2014-03-08/162841322.html新埤鄉土地貸款率利最低銀行東江水系生態補償機制調查生態補償VS水權改革
內容來自hexun新聞
21世紀經濟報道 3月初，嶺南的廣州已是早春，粵北的河源卻仍有寒意。發源於江西的東江水就從這裡徑直穿過，一路緩緩流淌，去向溫暖的南方。發源於贛南、流經河源、惠州、東莞的珠江支流東江，哺育瞭珠三角東岸從廣州、深圳到香港這片中國乃至全世界最繁榮富裕的地區之一。但東江上遊的河源、江西，卻仍掙紮在振興之路上，其間經濟落差不啻雲泥之別。在河源看來，落後的原因是在水資源保護投入和收益乃至水資源利用權上的不平等，並強烈希望通過生態補償機制的建立或水權改革來解決這一問題。東江隻是中國眾多流域水爭奪的一個典型縮影，因其地處中國最發達繁榮的廣東，並作為香港水源供給地半個世紀之久，而尤為引人矚目。而東江水資源爭奪引發的問題解決路徑卻意義重大：生態補償VS水權改革。隨著中共十八屆三中全會提出建立生態補償機制，中國公共資源改革的大幕即將開啟，這一路徑選擇之重要也越來越凸顯。東江的經歷，將對此帶來怎樣的啟示？因水致貧？河源，一個緊鄰珠三角，離廣州、深圳不過兩三小時車程的地方，卻與廣、深的繁華富庶有著天壤之別。目前，河源的5個縣全部為廣東省扶貧開發重點縣，人均GDP僅為全省人均水平的38%，全國人均水平的56%，全市有幾十萬人沒有脫貧。“因水致貧”，是河源民眾中廣泛流傳的一個論調。河源市地處珠江支流東江流域中上遊，其總面積的81.6%由東江水系滋潤。東江流域年平均水資源總量331.1億立方米，其中，來自河源的水資源總量達134.1億立方米，占東江水資源總量的40.5％。數據顯示，東江水利樞紐工程控制在日平均流量320立方米/秒左右，而河源境內的新豐江、楓樹壩水庫總日均出庫流量達到180立方米/秒左右（新豐江水庫150立方米/秒、楓樹壩水庫30立方米/秒），占東江總日均流量的56％。而新豐江、楓樹壩水庫的水質，常年穩定在國傢地表水I類標準。也就是說，整個東江水量和水質主要由新豐江和楓樹壩水庫來決定。經過簡單計算，河源在對東江水資源的貢獻率上，至少占到45％以上。在水資源日益珍貴的今天，坐擁優質水資源的河源，何以認為自己會“因水致貧”呢？近年來，廣東省振興粵東西北地區的決心日益增強，珠三角地區部分產業也逐漸向外轉移，河源毫無意外也看到這一發展機遇，但實施過程中卻不得不謹小慎微——畢竟其承受著環境保護和經濟振興雙重壓力。因此，盡管河源執政者的施政口號，從“工業立市”轉變為瞭“工業富市”，但河源工業的發展卻一直步履蹣跚。河源發改局提供的數據顯示，河源否決瞭眾多原本可以帶來巨大經濟效益的工業項目——2005年至2011年這6年間，河源共拒絕瞭400多個、總投資達650億元的工業污染項目。而由於地處東江上遊，河源肩負著下遊東莞、深圳、香港等地4000多萬人的飲水安全重任，河源多年來為此不斷投入巨資保護水源：投資10多億元建成9座污水處理廠和7座生活垃圾衛生填埋場；實施封山育林，全市森林覆蓋率由2006年的69.7%提到2012年的72.9%；推行環保船等。河源環保局的數據顯示，近年來，河源在地方財政收入十分有限的情況下，對環保的投入仍然每年不斷增加。綜合計算，2007年-2009年，河源的環保投入共為30.35億元，相當於同期地方財政一般預算收入的57.32%。根據市財政局統計口徑，2010年全市環保生態建設投入達到22.2億元，2011年和2012年分別達30.9億元和45.8億元。與此同時，擁有豐富的優質水資源看似是河源的巨大自然優勢，但現實中，河源卻成為瞭一個“缺水”城市。“不算東江的過境水資源，河源本地的產水量就有151億立方米，總水量中如果按30%到40%的比例劃定為使用量，河源可以使用的水量有50億到60億立方米左右。”河源市水務局的總工程師吳野向21世紀經濟報道記者介紹。按照2008年廣東省水利廳出臺的《東江流域水資源分配方案》，河源在正常來水年隻能獲得17.63億立方米的水量。2011年，河源市的用水配額增加到瞭19.5億立方，但這一數字還包括韓江等其他水源用水量。“20億都不夠河源用！”吳野認為，水量配額限制瞭河源的發展。水資源配額爭奪戰在珠三角地區的經濟尚未騰飛之前，有關東江水的爭論遠未擺上桌面。那時，東江這個大水缸似乎“取之不盡、用之不竭”。隨著該地區城鎮化、工業化的快速發展，東江水資源的稀缺性才日益凸顯，對於沿江各地來說，東江水不僅關乎民眾的生活，更關乎經濟發展的權利。東江流域是典型的高經濟密度區，流域內每年創造的GDP占全國的比例高達15%，工業發展和人口集聚使得各地需水量年年攀升。面對實行總量控制的迫切局面，2008年，廣東省水利廳出臺瞭《東江流域水資源分配方案》，為流域內的地級市劃定瞭水資源配額，而東江年最大取水量則定為106.64億立方米，這個數字已是東江水資源分配的極限。據廣東省水利廳水資源處的黃錦榮科長介紹，該分水方案的出臺經過瞭水利專傢的反復論證，分配到各地的配額也是在參考各地的實際用水量的同時，將該地區的發展空間考慮在內，但“沒有一個市認為自己的水資源配額是足夠的！”黃向記者強調。東江水資源分配面臨的協調難度之大難以想象。至今廣東省供水工程管理總局呂勝堯副局長回憶起當時的情景都不免感嘆：“每個地市都覺得自己分得少！”位於惠州境內的東江流域管理局表示，2008年《廣東省東江流域水資源分配方案》的編制依據的是《中華人民共和國水法》及相關法律法規，並遵循瞭公平公正；可持續利用和節約保護；優先保證生活和生態基本用水；兼顧現狀與發展；水量水質雙控制。2008年的《分水方案》出臺至今，東江流域各地的水資源分配量沒有再進行過調整。由於當時在制訂《分水方案》時，已對流域各地市的人口、經濟社會發展水平、生態環境用水需求等進行瞭評估和論證，各地均預留瞭一定的空間，東江流域管理局表示“目前各地實際取用水量沒有超過《分水方案》分配的指標。”近年來，東莞等用水大戶都在呼籲要加大用水量。2008年的《分配方案》主要負責人之一，中山大學水資源與環境系主任陳曉宏教授表示，當時的分配額考慮瞭產水量、地區GDP、人口密度、單位水量產出值等諸多因素。以深圳為例，盡管深圳人口密度大導致用水基數大，但是從其單位水量產出值高的角度來看，在2008年的《分配方案》中獲得的份額並不多。據廣東水利廳相關負責人透露，近年來深圳也一直處在用水紅線邊緣，因而深圳方面要求增加供水量的訴求非常之強。河源叫苦在這些叫苦聲中，河源的訴求尤為特別。河源市規劃計劃科葉東平科長認為，《東江流域水資源分配方案》的分配標準對河源不公平，“東江分水方案以2005年的用水量為基數，但是2005年河源的工業還沒起步，剛剛確立‘工業立市’沒多久，河源的發展速度很快。盡管2008年重新發佈瞭《分配方案》，但此後到現在都沒有再進行過調整。”廣東省社科院珠江區域經濟研究中心主任成建三同樣認為，分配水資源時，河源應該得到優待。“河源對東江作瞭兩大貢獻：一個是水量，河源屬東江水資源總量占東江水資源總量40.5%，河源兩大水庫日均出庫流量占東江總流量56%；一個是水質。”他說，江西過來的東江水水質較差，而河源交給下遊的水則是合格的三類以上的水。“東江流域管理局向記者提供的資料，也證實瞭這一說法。新豐江是東江最大的支流，在河源市區與來自江西上遊的東江匯合，其交匯點就在河源市源城區的文化廣場旁，水面青黃相接，水質好壞肉眼可辨。經成建三測算，河源在對東江水資源的綜合貢獻率達45.5%。“河源市為東江作出瞭這個大的貢獻，分這麼一丁點水公平嗎？”成教授說道。對於這個意見，廣東省水利廳水資源處的黃錦榮科長則認為水資源的分配不僅僅需要考慮區域的產水量、區域對水資源的貢獻率，同時也要考慮各地經濟社會發展的水平與定位、人口與產業佈局、用水現狀以及用水效率與效益等。並且，水資源的分配需要考慮優先次序，首先需要保障生活、生態用水，再者是生產用水，無論是從用水需求、用水效益還是人口基數等標準衡量，目前的配額對於現狀水平尚合理。事實上，讓河源感覺缺乏公平的更直接原因是：巨額水費分配問題。而且這還牽涉到江西等更廣的范圍。爭食60億巨額水費為解決香港淡水供應困難，1960年代，經周恩來總理親自批準，建立起一項跨流域大型引水工程——廣東省東江-深圳供水工程（簡稱“東深工程”）。首期工程於1964年2月動工，1965年3月建成，並正式向香港供水，年供水能力達0.68億立方米。供給香港的水價，由香港水務署與廣東省水利廳共同搓商，確定的方案由粵港雙方政府批準後執行。成立於1965年的“東深”供水工程管理局，負責“東深”供水工程管理、對香港、深圳和東莞供應和銷售原水。自上世紀90年代中後期開始，東江每年對港供水量就占全港用水量的七到八成。直至今日，東江水仍是香港本地最主要的單一原水水源。鑒於其對維護“一國兩制”局面的重要關系，故而東江水也有“政治水”一說。2000年，廣東省政府對“東深工程”進行全線改造。2003年改造後，供水規模達24.23億立方米/年。其間，廣東省在原粵海企業（集團）有限公司、南粵（集團）有限公司和廣東省“東深”供水工程管理局基礎上，組建瞭省屬國有獨資公司——廣東粵海控股有限公司。2000年，在原廣東省“東深”供水工程管理局的基礎上，經過改制，成立瞭一傢隸屬於廣東粵海集團的中外合作企業——廣東粵港供水有限公司，由其具體負責“東深”供水工程。在這些復雜的供水特許管理權轉移過程中，最引人矚目的，就是巨額水費的分配問題。據2011年一份《港區全國人大代表對東江水源污染防治工作調研總結報告》稱：2010年，東深工程的直接經濟效益包括：香港的30億港元，加上供給深圳的8.73億立方米，供給東莞沿線的4億立方米，每年經濟效益在60億元以上。成建三教授認為：“在粵港供水交易當中，粵海集團是最大的受益者。為香港輸送優質水源的上遊地區——河源卻沒有得到一分錢的補償。”據香港思匯政策研究所的報告《“一國兩制”下的香港水資源管理》透露，粵海為粵港供水一直保持著至少50%以上稅前盈利水準，成為粵投最重要的盈利來源。而香港購水的資金，一直占粵港供水總營業務的70%以上。成建三指出，粵海集團應該由水權擁有者和投資商來共同決定其股份構成，才更為合理。河源水務局規劃計劃科葉科長也認為，收來的水費應該更多地用於水源區的保護使用。不過，廣東省供水工程管理總局副局長呂勝堯認為，“粵海集團沒有回饋水源地”這一說隻是一個表面看法，“粵海集團給省政府上繳瞭利稅，省政府再通過財政轉移支付回饋河源，企業不可能直接把錢給河源。”這種分歧的背後，是水環境生態補償機制的缺失。生態補償滯後“廣東省生態補償工作明顯滯後於國內其他省份，特別是沿海發達省份，在政府層面，全省范圍的水環境生態補償工作遲遲沒有開展。”廣東省社會科學院珠江區域經濟研究中心的報告認為。隻是在企業層面上，廣東省與江西啟動瞭東江流域跨省生態補償試點工作。2005年出臺的《東江源生態環境補償機制實施方案》明確，從2006年開始，廣東粵海集團每年從東深供水工程水費中拿出1.5億元資金，交付上遊的江西尋烏、安遠和定南三縣，用於東江源區生態環境保護。水環境生態補償工作滯後，也不利於區域協調發展。廣東省江河上遊地區大多為生態發展區和下遊水源保護地，同時也是經濟欠發達地區。近年來，隨著珠三角產業轉移，上遊地區城市化、工業化進程加快，環保和生態建設壓力也日益繁重。由於欠發達地區財力有限，對污水處理、垃圾處理等環保基礎設施的投入有限，難以單獨依靠自身財力來解決問題，迫切需要得到下遊地區和省裡的支持。“水環境生態補償在很大程度上能夠緩解和解決這個問題，這在國內外的大量實踐已經得到充分證明。”成建三指出。生態脆弱限制瞭經濟的快速發展，經濟的持續落後又制約生態保護能力，面對這二者相互掣肘的困境，河源將眼光轉向外地，寄希望於“生態補償”。去年末，新豐江水庫參與由國傢財政部、環保部組織的江河湖泊生態環境保護工作競爭，在與53個申報項目艱難PK後，成功競得國傢5.93億元專項扶持資金。而據河源市環保局環監科執法室主任朱祖其介紹，整個萬綠湖和東江河源段的治理需要投入17個億，爭取到的扶持資金僅占33%。另據朱介紹，近年來廣東省環保廳曾支持瞭近4000萬元用於河源市建成新豐江水庫庫區6鎮水處理設施，但在去年，單是用於打撈清理水浮蓮的專項經費就達1205萬元。2012年以來，廣東省相繼出臺瞭《廣東省生態保護補償辦法》《廣東省生態保護補償機制考核辦法》，為完善生態補償制度進行瞭積極的嘗試。成建三建議，廣東省要盡快在河源建立東江流域生態補償機制進行試點，探索走出一條新的共建共享的流域可持續發展道路。從國內有關實踐和發展趨勢看，一個比較完整的生態補償機制主要由三方面組成：一是政府主導的生態補償方式；二是市場機制運作的生態補償方式；三是社會公眾參與的生態補償方式。現實是，目前廣東省財政關於東江治理的轉移支付力度仍然不足。廣東省供水工程管理總局副局長呂勝堯也承認，生態補償與環保投入相比，還是偏少。成建三認為，這跟廣東省級財力不足有很大的關聯。2010年，廣東省級一般預算收入占全省比重為19.1%，明顯低於全國23.5%和東部地區23.8%的平均水平。省級財政乏力明顯削弱瞭廣東省扶持邊遠落後地區的財政力度。資金與技術障礙成建三建議，應按照分級負責的原則，建立起不同層次的生態環境補償專項資金。依照新安江流域生態補償模式，開展廣東省與江西東江流域生態補償工作，共同建立東江流域跨省生態補償機制。主要內容是：由中央財政和廣東省、江西兩省共同設立東江流域水環境補償基金。在省內，設立東江流域水環境補償基金，支持東江上遊地區加大對環境保護和生態建設的投入，扭轉和改善水環境日趨惡化狀況，實現東江流域經濟發展和生態保護的雙贏。他還建議，成立由省領導任組長的東江流域生態補償試點工作領導小組，加強對工作的協調與組織領導。由廣東省政府有關部門牽頭，各部門與用水有關地市形成聯席會議制度，共同協商流域生態補償有關事宜。生態補償要分別對流域生態環境損害者、受益者和保護者予以界定，制定出科學的全流域上中下遊利益補償、責任共擔的定量核算辦法，以及相關政策法規。如“關於開展建立東江流域生態補償機制試點的指導意見”和“全省流域生態補償政策和機制工作守則”等，以指導東江流域生態補償機制試點工作。廣東省社會科學院珠江區域經濟研究中心的報告認為，生態補償資金可根據成本分攤原則進行補償，即按照中下遊地區獲益大小、環境支付意願和經濟總體實力等綜合因素確定合理的分攤率，在相關行政區之間進行成本分攤。生態補償資金專款用於補償上遊區域的生活污水處理、工業污水處理和生活垃圾無害化處理三類環保基礎設施建設和水環境生態建設重點項目。在河源市水務局規劃計劃科的葉東平看來：“生態補償在水資源問題方面還沒有破題，還是屬於傳統的水利項目安排。目前我們接受到的財政轉移支付基本都是按照水利項目來分類的，比如水庫加固、中小河流綜合治理等，每年河源能爭取到的項目都沒有一個定數。”資金之外，生態補償還會面臨技術性障礙。珠江水利委員會教授級高工李學靈告訴記者：“生態補償道理上講可以，趨勢上講可以，定性上講可以，但是一旦量化就會遇到很多問題：考核什麼指標？什麼時候檢測？枯水期還是豐水期？檢測多少個時間段？誰來檢測……這些都是需要商量的內容。”此外，學界還建議，廣東省政府要支持河源積極探索市場機制運作的流域生態補償方式，建立和增強以優質飲用水資源為主的生態產品的自主生產能力，將資源優勢轉化為產品優勢。這意味著，水權改革將成為重中之重。寄望水權改革去年召開的十八屆三中全會提出，建立“水權交易制度”，令河源市水務局總工程師吳野欣喜異常。在他看來，與生態補償相比，水權改革能從根本上理順河源的環保壓力與經濟振興的關系。2008年的《分配方案》實際上完成的是水權制度建設的第一步，即在水資源的綜合規劃的基礎上進行水量分配。河源作為當時推動水權改革最積極的城市，其期待在於通過水資源的市場化實現對東江水資源優勢的利用，從而彌補多年來為保護東江流域水資源而付出的巨大成本——地區經濟落後。然而《分配方案》的後期落實最終隻停留於規范各省的取水量，就此止步不前。河源所期待的水權交易，至今仍是一個夢。“有瞭水權，我們保護東江的主動性和積極性也就都有瞭，可是現在水權交易從中央到省，都不成系統。”吳野說。對此，有專傢認為，河源經濟落後並非東江的過錯，河源確實為保護東江做出瞭許多犧牲，保護東江本身也是其義務，同時發展地方經濟並不等同於污染水源。作為水權制度建設的最終目標，建立水權交易市場目前在我國難以立即實現。廣東社科院珠江區域經濟研究中心主任成建三認為，水權制度建設難以推進的主要原因是水權模糊。由於我國水資源屬於國有，因而對水權的界定分歧不一，而分歧的節點就是對水資源使用權、所有權和管理權的關系和區分。從2005年修訂後的《中國人民共和國水法》（以下稱《水法》）來看，盡管並沒有對水權制度進行規定，但是對水權作瞭三個層次的明確界定——所有權、管理權和使用權。所有權上，“水資源屬於國傢所有。水資源的所有權由國務院代表國傢行使”。吳野認為，盡管水資源國傢所有，但是地方要享有一定的資源支配權。然而，呂勝堯則認為，水資源國有被列入瞭憲法，那麼水資源就應該是全民共有，這樣地方水權和國傢水權就出現瞭矛盾。而根據《水法》有關水資源管理權的規定，東江的管理部門就包括廣東省水利廳、珠江水利委員會、東江流域管理局以及河源、惠州、東莞等地的地方水利局，多達近十個部門。盡管廣東省水利廳表示，各部門各司其職，然而東江從來都不是一條安靜的河流。跨行政區劃協調是關鍵學界一般認為，水權明晰是指水使用權具有很強的排他性和讓渡性。幹旱僅次於南極大陸的澳大利亞1994年開始推行水權改革，實行水權與土地所有權分離，明確水資源屬公共資源，歸政府所有，由州政府調整和分配水權。跨州河流使用水，由聯邦政府各州達成分水協議。例如，維多利亞州水的所有權歸州政府所有，水的使用權出讓給具有灌溉和供水職能的管理機構、電力公司以及個人。水使用權出讓過程中，由州政府委托自然資源和環境部組織調查組，調查研究及考慮對授讓人申請的意見，決定批準或不予批準。而昆士蘭州則實施流域性的總體水資源規劃，用水許可證制逐步改變為水分配辦法，即水量分配。且水量分配與土地分離，並可在市場進行交易。從現有全球范圍內的水權改革歷程來看，明晰水權是建立水權制度的必經步驟和關鍵所在。吳野認為，河源作為水資源大市，應該享有配置資源的優先權。“河源應該獲得比現在的20億配額更多的支配權，如果有瞭這個水權，河源可以實現‘靠水吃水’，充分利用自身的資源稟賦。目前來講，河源沒有享受到他的資源優勢。”他特別指出，水資源使用量和水權是兩個概念。“河源的使用量可以是20個億沒問題，但是按照河源本地的資源優勢，可以擁有50個億的水權，剩下不用的這30個億可以拿去市場上交易。”河源市水務局規劃計劃科科長葉東平，對於水資源使用權的分配有自己的看法，“資源的支配權應該在國傢、省、市各地都享有一定比例，由一個單位擁有全部的分配權是不合理的。”水資源作為一種公共物品，其產權的不明晰直接導致瞭權責劃分上的亂象。吳野告訴記者，下遊地區長期無償享用上遊提供的優勢水源，但是保護的責任卻一直隻在上遊地區，這是一種權、責、利的不對等。“東江是我們的母親河，上下遊地區都應該承擔責任，如果可以推動水權改革，河源保護水資源的積極性就可以調動起來，水資源可以得到更好的保護，對大傢都有好處。如果都想無償享用優勢資源，不想付出治理成本，最終大傢都喝不到好的水。”吳野說。“這種說法基於一種錯誤的觀念。”廣東省供水工程管理總局副局長呂勝堯則反駁瞭上述觀點，水資源不屬於某個地級市，而是屬於國傢所有，河源想推動水權交易，其實是希望能通過交易來獲得經濟補償，分得水價裡的一杯羹，而從這個意義上講，其實生態補償已經滿足他的要求瞭。“生態補償其實就是水權的體現，如果不是承認你保護工作做得好，為什麼要給你補償呢？現在的問題隻是補償沒有達到河源期望的數字——但是這個問題隨著今後財政條件的改善，也會慢慢好轉。”呂勝堯說。吳野坦言，保護水資源本來就是應該承擔的責任。所以，他並不接受生態補償這種提法，“就像是一種施舍”，“隻有制度設計不完善的情況下才會有‘補償’的提法，如果上下遊的權責關系理順瞭，大傢各得其所，還需要什麼額外的補償嗎？”同時，還有一個問題必須正視——流域治理最大的難點在於，其具有跨行政區域的特性，如何協調不同行政地域之間的利益關系成為流域治理的關鍵所在。在東江流域上，目前涉及到的管理機構至少有四個方面：國傢水利部下屬的珠江水利委員會、省級水利廳（包含江西水利廳、廣東水利廳），第三層級的廣東省水利廳下屬的東江流域管理局，第四層則是各地級市的水務局，如河源水務局、東莞水務局等。顯然，無論是上文提到過的水量配置、水費利益共享、生態補償抑或是水權改革，都需要橫向的——上下遊地區，以及縱向的——從國傢，到省級，到市級的協調機制。顯然，三中全會建立生態補償機制的改革思路，隻是破題，離求解距離尚遠。（編輯劉玉海）
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